如何積極應對—評最高院《行政協議案件規定》對PPP協議的影響

2019年12月10日，最高人民法院對外發布了《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》（法釋[2019]17號，以下簡稱“《行政協議案件規定》”）。繼《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》（法釋[2015]9號，以下簡稱“《適用行政訴訟法解釋》”）[1]針對《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱“《行政訴訟法》”）第十二條第一款第（十一）項[2]規定的行政協議案件作出司法解釋后，最高人民法院針對行政協議案件又專門做了規定。雖然《行政協議案件規定》還未正式施行[3]，但因該規定第二條將符合規定的政府與社會資本合作協議[4]納入行政協議案件的受理范圍，對政府和合作資本合作領域產生了廣泛的影響。業界對該規定持悲觀態度的居多，認為規定的出臺將嚴重影響社會資本在PPP協議中尋求救濟的能力。為全面理解《行政協議案件規定》和為積極應對PPP協議爭議解決作準備，本文將在總體評述《行政協議案件規定》對PPP協議影響的基礎上，論述如何識別PPP協議是否屬于行政協議，以及依據《行政協議案件規定》對PPP協議的社會資本尋求救濟的影響。

一、《行政協議案件規定》增加了社會資本對PPP協議爭議解決的難度嗎？

筆者認為《行政協議案件規定》的出臺基本搭建了解決PPP協議爭議的規范適用框架，一定程度上有利于PPP協議爭議的解決，能夠較好地維護社會資本的合法權益。但規定的出臺也并未完全平息關于PPP協議爭議解決方面的爭議，因此不設前提的悲觀或樂觀地分析、評價《行政協議案件規定》對PPP協議的影響都有失偏頗。理由如下：

首先，《行政協議案件規定》并未將所有政府與社會資本合作協議納入行政協議案件受理范圍。規定在列舉政府與社會資本合作協議作為行政協議時特別強調了“符合規定”的前提條件，對比不含前提條件的“特許經營協議”的表述方式，我們有理由相信并非所有的政府與社會資本合作協議均屬于行政協議，發生爭議時即均應作為行政訴訟案件進行處理，實踐過程中仍需結合項目實際情況予以分析、判斷。

其次，《行政協議案件規定》以一般性陳述和正面有限列舉的方式試圖闡述行政協議的內涵，為確定行政協議案件的范圍指明方向，但分析相關條文的內容可知，在政府與社會資本合作協議、特許經營協議等協議的內涵與外延尚不清晰的情況下，即使適用《行政協議案件規定》也無法直接得出PPP協議是否屬于行政協議的結論，也無法直接確定是否應按照行政訴訟案件進行處理。[5]

最后，在基礎設施和公用事業領域，相較于政府特許經營模式，政府和社會資本合作模式的發展周期較短，現階段關于PPP協議爭議解決的司法實踐經驗絕大部分為政府特許經營協議爭議的情況，而鮮有真正意義上的PPP協議的爭議解決經驗積累。在《行政協議案件規定》出臺前，政府特許經營協議已經依據《行政訴訟法》第十二條第一款第（十一）項的規定直接納入了行政協議范疇，但司法實踐中也并未依據特許經營協議的名稱、類型直接認定相關爭議為行政訴訟案件，而是依據行政協議的概念進行了詳細的論證，并且在認定均為特許經營協議的基礎上不同案件也依然得出了不同的結論。[6]因此，《行政協議案件規定》的出臺，也并不意味著實務中即已認定PPP協議屬于行政協議，并確定相關爭議按照行政訴訟進行處理。具體的PPP協議發生爭議時，是否屬于行政協議爭議并按照行政訴訟案件進行處理，仍需結合項目具體情況進行判斷。

綜上所述，雖然《行政協議案件規定》的出臺并未一勞永逸的解決PPP協議是否屬于行政協議范疇的爭議，但實踐中也不應“望文生義”的認定PPP協議均屬于行政協議，發生爭議時即按照行政訴訟案件進行處理?！缎姓f議案件規定》的出臺并未因此增加解決PPP協議糾紛的困難程度，社會資本應該在全面理解行政協議的概念和內涵的基礎上，合理判斷具體項目的PPP協議爭議是否屬于行政協議爭議，選擇恰當的爭議解決方式以維護自身的合法權益。